Igualdad de reglas y equidad en el sistema escolar

El proyecto de Ley General de la Educación reconfirma la ambición de lograr equidad en el sistema escolar. Además de constatar que tenemos un problema con la equidad, debemos analizar si esta ley tiene chances de disminuir la desigualdad. Una de las dificultades tiene su raíz en los incentivos a los actores y en la desigualdad de las reglas de juego.
Si fuera Usted apoderado de unos niños en edad escolar y no tuviera restricción de presupuesto, entonces pondría sus pupilos en el mejor establecimiento disponible. Sería un colegio particular pagado, ya que obtienen los mejores resultados y tienen prestigio. Si fuera Usted director de un colegio particular pagado y con demanda creciente, probablemente sentiría la tentación de subir los precios. Y probablemente haría ofertas atractivas a los profesores que le gustaría tener en su establecimiento. Si fuera Usted profesor, estaría sensible a las condiciones de trabajo que se les ofrecen en los diversos establecimientos. Y probablemente estaría dispuesto de cambiarse al que ofrece las mejores condiciones.
En el “mercado educacional”, participan apoderados, directores y profesores, y cada uno busca lo mejor para el. Se creía que si se da libertad a los actores – especialmente la libertad de las familias para elegir al establecimiento para sus pupilos – entonces la competencia entre los establecimientos generaría un sistema escolar mejor: más opciones y más eficiencia, y calidad si el estado vela por ella. Así lo argumentó Milton Friedmann en un artículo influyente del año 1955.
Chile atrajo la atención del mundo al reformar su sistema escolar de acuerdo a estas ideas. Sin embargo, más de 25 años después de municipalizar y liberalizar la educación escolar, investigadores chilenos y extranjeros no logran establecer evidencias de una mejora substancial de la calidad y la equidad empeoró.
Esto tiene varias razones. Una de ellas tiene que ver con la concentración de familias socio-culturalmentre favorecidas y buenos profesores en unos pocos establecimientos. Sabemos que los niños de familias socio-culturalmente favorecidas tienen mejores condiciones de partida y obtendrán mejores resultados. Si además se generan cursos con un alto porcentaje de estos alumnos, se genera un efecto de red favorable. Agreguemos a esto los mejores profesores, y veremos que es fácil obtener altos resultados. Al mismo tiempo, en otros establecimientos hay escasez de buenos compañeros y de buenos profesores.
Si unos establecimientos pueden cobrar libremente, su precio excluirá a muchas familias y selecciona las socio-culturalmente favorecidas. Luego el efecto de los mismos alumnos dará nuevas ventajas a este colegio. Al mismo tiempo, los ingresos mayores se pueden usar para atraer los mejores profesores, “levantarlos” a los establecimientos con menos presupuesto. Así se obtiene otra ventaja más, nuevamente al detrimento de los otros establecimientos. Ambas ventajas – alumnos y profesores – son ciclos virtuosos para este colegio y ciclos viciosos para los demás.
Estos procesos existen porque cada uno de los actores busca su mejor posibilidad, no solamente en Chile. Pero en Chile existen condiciones desiguales que refuerzan el proceso. Los presupuestos de las familias son muy desiguales, creando segmentos muy cerrados que limitan severamente la libertad de elección. La calidad de los profesores es muy desigual, y en consecuencia hay escasez de buenos profesores. Las posibilidades de dotarse de dinero para atraer a los mejores profesores (y otros recursos valorados por las familias) son desiguales entre los diferentes tipos de establecimiento escolar. Este último punto adquiere su importancia de los primeros dos. En conjunto, significan que la forma actual de competencia entre establecimientos – donde no rigen las mismas reglas para todos los jugadores – facilita la concentración o bien la falta de equidad.
No pensemos en eliminar la tendencia de los actores a buscar su mejor posibilidad. Pero sí se puede dejar de facilitar y acentuar la creciente desigualdad. A titulo de ejemplo, dos preguntas. ¿Porqué no hay igualdad de reglas entre todos los establecimientos en lo que es ingreso por tipo de alumno? Así el tamaño del presupuesto familiar y escolar no amplifica la tendencia a concentrarse. ¿Porqué no hay un esquema nacional de remuneración de profesores (conectado con el sistema de evaluación)? Así los profesores elegirán su establecimiento según otras consideraciones que la remuneración.
Lamentablemente, el proyecto de Ley General de la Educación no se propuso enfrentar este aspecto. En consecuencia, conviene ser escéptico en cuanto a su potencial de generar más equidad en el sistema escolar. Conviene especialmente preguntar por las “reglas del juego” que asegurarían igualdad de reglas suficiente para que un sistema escolar descentralizado pueda tender hacia la mejora de la calidad y la reducción de la desigualdad. Porque una cosa es comprender porque la actual propuesta no funcionará, pero otra cosa es tener que dar una solución.
Los niños y las niñas en Chile se merecen un sistema escolar bien diseñado, y la experiencia del Transantiago indica que este tipo de sistema descentralizado no es fácil de diseñar. Es un asunto de la ciudadanía, donde no corresponde la usual pelea entre los bloques de partidos políticos. Si la nueva ley falla, de poco ayuda sería tener a quien culpar, ya que ello no repara los daños. Dejemos de lado los dogmas y seamos pragmáticos.

(“The role of government in education”, descargable en http://www.eco.utexas.edu/facstaff/Cleaver/350kPEEFriedmanRoleOfGovttable.pdf)

Igualdad de reglas y calidad/equidad

En los sistemas descentralizados, donde los actores individuales deben tomar sus decisiones y la “mano invisible” coordina, es importante que a todos los actores se apliquen las mismas reglas. Bajo este argumento – por ejemplo – se reorganizó el sistema universitario para permitir a las universidades privadas de acceder a los mismos mecanismos de financiamiento.
Lamentablemente ni el informe final de la comisión asesora, ni el proyecto de Ley, contemplan establecer igualdad de reglas entre los establecimientos privados y públicos (con aporte estatal): los particulares pagados pueden cobrar lo que quieren y seleccionar sus estudiantes (incluso no se les discute el derecho de lucro). Esto tiene efectos nefastos.
1. Si algunos establecimientos tienen mayor libertad de acceder a recursos financieros (mediante el cobro), tienen mayor facilidad de adquirir o atraer recursos. No solamente recursos materiales, sino que especialmente docentes. En Chile hay escasez de buenos profesores en varios sectores. Entonces los particulares-pagados no tienen solamente las familias más favorecidas, sino que también los mejores profesores (quitándoles a los demás establecimientos). Mientras no haya una regulación que evita este juego de atracción, la desigualdad de reglas juega en contra de la calidad en muchos establecimientos y por lo tanto en contra de la equidad.
2. La imposibilidad de filtrar resulta en la incorporación forzosa de los rechazados del mundo particular-pagado en los establecimientos con aporte estatal. Si hubo razones académicas válidas para que el establecimiento A rechace un candidato, entonces va a producir un efecto negativo en los demás establecimientos. Ello reforzará la desventaja de los que no son particulares pagados. El efecto será una deterioración en el promedio de la calidad de los establecimientos “de abajo” y una ampliación de la desigualdad entre ellos y los particulares pagados.
3. El precio de los particulares funciona como un seleccionador que restringe la libertad de elección de las familias con recursos económicos insuficientes.
El rol del estado incluye asegurar la igualdad de reglas para todos los actores. El proyecto de Ley debe ser revisado bajo este punto de vista.